乡村振兴最大红利——农村闲置宅基地的利用与创新

多数地区村庄规划尚未编制或编制深度不够，缺少对用地布局、设施配置、产业规划、生态保护等方面的总体统筹安排。村庄规划的目的是完善农村生产生活、交通居住条件和基础设施。闲置宅基地利用应在村庄规划指导下安排各项基础设施建设，从而解决项目开发审批困难的问题。

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在中国快速城市化的背景下，农村闲置宅基地数量在不断增加。应基于多功能利用角度，分区域、多主体进行闲置宅基地的再利用，同时结合村庄规划和发展战略进行综合性多产业发展，探索宅基地多功能利用新模式以及扩展宅基地功能。
我国现行的农村宅基地制度是在《宪法》框架下，由《土地管理法》等法律规范组成的。这一制度特征表现为“限制流转，一户一宅、限定面积，无偿分配、长期占有”，在过去70多年发挥了公平分配住宅用地、推进用地节约集约、保障农民住有所居、促进社会和谐稳定的基础作用。
在中国快速城市化的背景下，农民进城后没有退出宅基地，农村人口减少，农村建设用地反而增加。再加上现有宅基地制度的限制，农户难以通过流转等方式利用闲置宅基地，造成闲置宅基地数量增大于减的现状。为解决现有宅基地闲置问题，2018年一号文件提出“探索宅基地所有权、资格权和使用权三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，放活宅基地使用权。
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宅基地闲置情况
1、宅基地闲置现状
宅基地闲置现象在我国各地区普遍存在，但各地闲置情况存在差异。任育锋等基于官方统计数据，构建农村宅基地总量估算方法，测算分析出我国闲置宅基地占比约19%，且农村人口流出的省份宅基地闲置比例较高。本文基于全国典型村庄调研，对全国宅基地闲置情况进行分析，发现宅基地闲置情况存在显著的空间分异特征。分区域看，东部村庄宅基地闲置程度最高，中部村庄最低；分城乡区位看，村庄离城市距离越远，宅基地闲置程度越高；分地形看，平原村庄宅基地闲置程度最高。
2、宅基地闲置成因
经济增长和城镇化造成的农村人口转移是宅基地闲置的主要成因，也有学者认为宅基地使用权流转机制不健全造成了宅基地较高的闲置率，还有学者认为宅基地管理制度是造成宅基地闲置的内在因素。此外，村庄规划缺失和混乱、生活方式变化、社会保障制度不健全等都造成了宅基地闲置。
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宅基地功能划分
宅基地制度从诞生伊始便具有居住保障的功能，在随后的发展过程中又产生了其他功能，对于宅基地功能目前并没有权威的划分，对其功能的划分也缺乏统一标准。大部分学者都认同宅基地所具有的居住保障功能以及财产功能，有学者认为宅基地还具有生产功能、社会保障功能、景观功能、生态功能、文化功能等。
1、主要功能
居住保障功能
宅基地的居住功能是宅基地最基本的功能，村集体将宅基地无偿分配给村集体成员，成员在宅基地上面建造房屋来满足生活居住需求。国家有义务为农民提供社会保障，由于经济条件不足，国家通过宅基地制度代替政府行使了社会保障职能。通过为农民提供土地的使用权，使其以房屋、土地进行自我保障。宅基地和承包地目前仍是广大农民安家立身之本，农户通过在宅基地上建造房屋，在承包地上种植粮食来满足居住和生存，因而宅基地具有保障功能。
财产功能
宅基地的财产功能是随着社会发展逐步显现的。2007年《物权法》将宅基地使用权定义为用益物权，与一般用益物权不同，宅基地限制流转的特殊性质，导致宅基地的财产功能难以落到实处。早期大部分农户依赖宅基地的居住功能，没有交易宅基地的条件和需求。随着城市化的发展和农民进城落户，许多农户不再依赖宅基地的居住保障功能，而是希望将闲置宅基地作为私人财产与他人交易换取现金用于买房或者其他消费。尤其是近年来城郊和乡村发展迅速，产生了大量的宅基地需求，部分农民急于实现宅基地的财产功能。随着“三权分置”政策的发展，将原有使用权分离为使用权与资格权，各地区纷纷展开了关于宅基地使用权流转、宅基地抵押贷款等的试点和探索，宅基地的财产功能正在逐步显现。
2、其他功能
生产仓储功能
宅基地的生产和仓储功能都派生于居住功能。农户建造宅基地用于居住，在居住过程中将部分闲置的宅基地利用起来进行农产品的生产活动，例如种植蔬菜、水果、农产品，养殖家禽、家畜，部分农村地区依靠自然资源优势还会进行特色产业的生产加工。对于这些生产后的产品以及一些农业器具，农户会将其储藏在宅基地，从而实现宅基地的仓储功能。
人文景观功能
宅基地具有人文景观功能。区别于城市的现代化高楼，许多乡村仍保留特色的古村落建筑，这些建筑是农户依据当地地理条件和气候条件等进行宅基地上房屋和院落的建造，这些饱含当地文化的建筑形成了具有地区文化特色的人文景观。我国建筑历史悠久，拥有徽派、苏派、闵派、京派、川派、晋派等六大派系，这些古建筑作为我国历史艺术和文化的体现，是不可多得的人文景观和文化瑰宝。对宅基地进行利用时，应当尽可能对其进行保护，发挥其景观功能。
生态功能
宅基地具有生态功能。宅基地属于集体建设用地，但在生活中并非全部用于建设。迫于生计和勤俭节约的美德，农户高效节约集约利用自家宅基地，在宅基地主体区域建造房屋，而在其余部分种上蔬菜、果树等经济作物自用或者贩卖，还有些年纪大的农户喜欢在门前养些花草树木。这些植物造就了宅基地的生态功能。
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宅基地利用典型模式
1、“旅游+”模式
“旅游+”模式主要是将宅基地和其他土地结合改造成一片旅游区，通过吸引游客进行游玩和消费，以旅游产业为主要依托，带动其他产业发展，形成多产业发展的综合模式。对于这一模式下宅基地的多功能开发利用，应遵循保护优先原则，不能对宅基地进行大规模拆建，而应该进行修缮和小规模改造。不能只追求经济利益，还要注重生态效益、文化效益、社会效益等。根据旅游区主要特点可以分为农业旅游、文化旅游和生态旅游3类。
农业旅游模式主要特点是宅基地结合农用地，打造农业区吸引游客前来观光度假，租赁闲置宅基地将其改造成特色民宿、手工作坊、农家乐餐馆、农副产品店等经营场所。通过旅游带动农产品的销售，还能够提供一定量的就业岗位，同时高效利用宅基地，发挥其保障、财产、生态等功能。
文化旅游的核心是文化，以扎根在某一区域的特色文化为依托发展旅游业，通过对传统建筑形式的宅基地进行保护和修复，最大化地保留当地文化底蕴和地方特色，同时结合当地的农耕文化、美食文化、非物质文化等特色旅游资源，吸引外来游客游玩观光消费。常见的古村落和古建筑等具有深厚的文化色彩，应遵循保护优先的原则，不能对宅基地主体进行大规模拆建，而应进行修缮和小规模改造，还要注重对村落的文化保护，深入挖掘地方特色和文化内涵。
生态旅游模式多见于山区，形成以生态为核心竞争力的旅游模式。客源主要针对要体验山区生活、渴望呼吸新鲜空气的城市人群以及避暑休闲的旅游人群。充分利用山区高植被覆盖率和高含氧量的有利养生资源条件，开展森林氧吧、观光果园和民宿休闲等旅游项目，供游客在森林中沐浴氧气，放松心情，深度体验山区农村的良好生态环境。
2、特色产业模式
特色产业模式的主要特点就是依据当地自然特色，因地制宜地对宅基地进行利用，将闲置宅基地利用与特色产业发展有机结合，以特色产业和产品为基础，将闲置宅基地作为生产加工仓储的场所，形成持续的经济带动效应。多见于企业与农户合作的形式，也有村集体自己投资发展的。按照产业的不同，可以划分为特色农业、特色制造业2类。
特色农业模式的主要收入来源是农产品的生产和销售。通过种植特色农作物，例如有机蔬菜、有机水果等，形成良好的口碑和品牌效应，吸引城市居民前来购买，拉动农村经济发展。宅基地在这一模式中可以改造为农产品展示馆、农产品加工工厂、办公室等商业经营场所，也可以作为仓库和住宅等其他场所。
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特色制造业模式是将宅基地作为加工制造场所，将当地特色产品进行制造加工，该模式下将宅基地利用为住宅、仓库、工厂等综合性场所。以浙江省杭州市余杭区中泰街道紫荆村为例，该村被誉为中国苦竹之乡和竹笛之乡，竹笛、竹箫的加工制作、销售是该村村民的主要经济来源。村民依据当地独有的苦竹，将宅基地改造为集居住和竹笛生产、加工、制造、仓储的综合性场所。
3、农房交易平台模式
平台交易模式是由政府或者企业牵头搭建宅基地交易平台，宅基地使用权放到交易平台上进行流转，出租给他人的模式。这一模式常见于城郊地区，许多外来务工人员进城打工，产生了对房屋的居住需求。由于城区房屋买房和租房价格过高，会选择在城郊租赁房屋进行生活，而城郊地区的很多住户由于外出或意在城内购买房屋等原因，宅基地闲置浪费，选择将宅基地流转出去。远郊地区也有一定的交易需求，外来人员可以通过宅基地交易平台租赁宅基地用于居住或从事生产加工、开发经营等活动。安徽省合肥三十岗地区“共享农房”就是这种模式，采取政府与企业合作，出租者利用企业互联网平台的信息整合和共享，将闲置宅基地信息放到平台上。这一模式有效利用了闲置宅基地的同时带动了农村二、三产业的发展。
4、宅基地退出模式
宅基地退出模式就是农户通过自愿退出现有宅基地换取城市商品房、安置房或者现金等财产，村集体收回宅基地，并对退出后的宅基地进行重新规划利用的行为。对于退出后的宅基地主要有以下几种用途：一是通过复耕、复绿等土地整治活动转为农用地或生态用地；二是将宅基地转为储备的集体经营性建设用地，未来可用于乡镇企业或者城乡建设用地增减挂钩等项目；三是保留原有宅基地及附属的农房，进行统一管理，分配给具有宅基地取得资格的村集体成员或承租给外来人员居住。