临时用地遇到几个问题，这地给出了补充说明

《湖南省自然资源厅关于进一步加强临时用地管理有关问题的通知》政策解读

（2022年11月30日）
 

临时用地是土地管理法规定的一项重要用地制度。2021年11月，自然资源部发布《关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号），就临时用地管理系作出专门性规定。省自然资源厅贯彻落实自然资规〔2021〕2号文件精神，结合湖南实际，出台了《湖南省自然资源厅关于进一步加强临时用地管理有关问题的通知》（湘自资规〔2022〕4 号），现就一些重点问题补充说明如下：

一、关于建设单位和施工单位责任界定。建设单位负责申请、复垦临时用地，向施工单位提供临时用地作为施工场地，并监督施工单位使用临时用地；施工单位负责按照批准用途使用临时用地开展建设活动，并依照与建设单位的约定实施土地复垦工程。建设单位与施工单位可就临时用地的申请、使用和复垦签订协议，但该协议仅具有内部效力，对外则统一由建设单位承担有关权利义务。同时考虑到铁路、高速公路等线性工程临时用地地块较多、布局分散，施工单位对临时用地需求更加了解，为兼顾原则性与灵活性，增加了可由项目业主书面委托施工单位申请办理临时用地的规定。

二、关于临时用地占用地类认定。临时用地占用地类以“三调”为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准，但不要求和建设用地审查报批地类认定一样，对地类来源的合理、合法性进行追溯。因为临时用地使用人的土地复垦义务限于将临时用地恢复为占用前地类，如要求临时用地使用人将临时用地恢复至占用前最近一次的合法地类，由于不同地类的恢复成本不同，则可能增加临时用地使用人土地复垦义务，对临时用地使用人显失公平。但临时用地未批先建以及卫片执法等工作中已确认为违法用地的，需进行整改查处等处置到位后，且符合临时用地办理条件，方可纳入选址范围。

三、关于临时占用永久基本农田和生态保护红线。考虑到临时用地附属性的特点，临时占用永久基本农田和生态保护红线的条件从其服务的主体项目加以规定。涉及临时占用永久基本农田的，主体项目应为基础设施建设、公益性地质勘查项目。涉及临时占用生态保护红线的，主体项目应为对生态功能不造成破坏的有限人为活动或国家重大项目，并取得省人民政府有关认定意见或不可避让论证意见，详见《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）。

四、关于临时用地合同签订主体。从土地权属的角度看，临时用地合同的效力在于，经自然资源主管部门批准，土地权利人将其对临时用地的土地使用权短期让渡与临时用地使用人。因此如果拟临时占用土地已确定土地使用权，临时用地合同签订应充分尊重土地使用权人的意见，维护其土地合法权益。考虑到国有土地使用权与集体土地使用权在取得成本、权能形式、使用收益等方面的显著差异，同时与土地管理法有关规定相衔接，采取了不同办法维护使用权人合法土地权益。对已确定使用权的国有土地，要求与国有土地使用权人签订临时用地合同；对依法实行承包经营的集体土地，要求与集体经济组织签订临时用地合同，但应先征得承包权人书面同意。对临时使用未确定使用权的国有土地的，补偿费用参照国有土地租金，纳入土地出让收入管理，及时足额缴入地方国库。

五、关于银行担保函。银行担保函是为缓解能源、交通、水利等国家、省级重大基础设施建设项目资金压力，助力稳经济大盘，经综合衡量后予以保留的一项特殊支持措施。临时用地使用人不依法履行土地复垦义务且拒不或无力缴纳土地复垦费的，担保银行应履行担保责任，代为缴纳土地复费，然后可向临时用地使用人追偿。担保范围限于临时用地使用人应当缴纳的土地复垦费，不包括罚款。在土地复垦完成前，银行对以土地复垦费形式表现的临时用地复垦成本一直负有担保责任。因此银行对其承诺的担保责任不得附加期限，附加期限的担保函无效，应重新出具无期限担保函，否则应由临时用地申请人预存土地复垦费。

六、关于临时用地与先行用地。市县应正确理解与把握临时用地与先行用地的区别，不得适用临时用地政策为未经批准的先行用地保驾护航。因建设项目施工需要申请临时用地的，建设项目一般应已办理建设用地或先行用地手续，申请临时用地范围与建设项目用地红线不应重叠；国家、省级以上重大基础设施项目因工期紧张需要提前申请临时用地为开工作必要准备的，项目建设用地报批应已完成市县初审，申请临时用地范围与建设项目拟用地红线不应重叠。

七、关于难以恢复耕地缴纳土地复垦费。临时占用耕地的，应当复垦为耕地，确保耕地面积不减少、质量不降低；仅当临时用地使用和复垦过程出现审批时难以预料的情况，导致复垦验收中经整改仍不合格，经专家论证继续复垦为耕地不具有技术可行性或大大超出经济合理性，才可以复垦为其他农用地，并缴纳与损失的耕地生产能力对应的土地复垦费。土地复垦费缴纳数额计算方式为：依据《湖南省发展和改革委员会 湖南省财政厅关于发布湖南省自然资源系统行政事业性收费标准的通知》（湘发改价费〔2019〕597号）确定的耕地开垦费收费标准，分别核算复垦前后耕地类别、面积和质量对应的耕地开垦费数额，按照其差额收取。

八、关于临时用地在线备案。省自然资源厅于2021年4月上线了“湖南省市县批准用地省级备案系统”，要求市县批准临时用地后及时通过系统报省厅备案。2022年3月，自然资源部临时用地信息系统上线后，为避免重复填报增加市县负担，改为统一通过部临时用地信息系统填报临时用地信息。根据自然资源部要求，临时用地信息由县 (市 )、市辖区自然资源主管部门负责组织填报，备案信息类型包括审批、复垦、复垦延期3个阶段

九、关于暂停市县临时用地审批权。自然资规〔2021〕2号文规定，超期一年以上未完成土地复垦规模达到应复垦规模20%以上以及逾期未整改到位的，暂停所在县（市）审批新的临时用地。湘自资规〔2022〕4 号文同时规定，对问题突出的市县和临时用地案例，予以公开通报并限期整改，限期整改仍达不到要求的，责令所在县市暂停审批新的临时用地。对上述停批条件应如何理解呢？自然资源部规定的停批条件是红线，触发了就要停批，整改完成后再恢复；省自然资源厅规定的停批条件是警示线，触发了先整改，逾期未整改到位的再行停批。湘自资规〔2022〕4 号文所称的“问题突出”包括随意扩大临时用地范围、违法违规审批临时用地、不按要求备案临时用地信息、批后监管弱化缺位、发生严重临时用地违法行为等情形。

十、强化惩戒措施问题。《土地复垦条例》规定，土地复垦义务人不依法履行土地复垦义务的，不得批准其新的建设用地或采矿权申请。同时《土地管理法》又规定土地复垦义务人缴纳土地复垦费和罚款，由自然资源主管部门代为组织复垦。综合上述规定，将临时用地使用人的惩戒条件规定为不依法履行土地复垦义务，且拒不缴纳土地复垦费和罚款。在担保银行代为缴纳土地复垦费的情形下，应视为临时用地使用人履行了土地复垦义务。对于惩戒对象是重大基础设施、重点民生工程建设单位的，出于公共利益的考量，在承诺限期履行土地复垦义务的前提下，经省自然资源厅同意，可作例外处理。








湖南省自然资源厅
关于进一步加强临时用地管理
有关问题的通知
湘自资规〔2022〕4号


为贯彻落实中央和省稳住经济一揽子政策措施，配合做好用地要素保障服务工作，规范临时用地管理，现就有关事项通知如下。

一、进一步明确临时用地申请条件

临时用地使用范围、使用期限和基本选址要求严格按照《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）执行。结合我省实际，对临时用地申请条件补充规定如下：

（一）申请人范围。临时用地申请人应为项目建设依据文件明确的项目业主，铁路、高速公路工程项目可由项目业主书面委托施工单位申请办理。项目业主是土地复垦的义务人，其临时用地复垦义务不因委托他人申请办理和使用临时用地而转移。

（二）选址要求。临时用地选址应以最新年度国土变更调查成果为地类认定依据，优先使用建设用地和未利用地。鼓励使用主体项目已批准用地，尽量减少使用临时用地。生态保护红线内允许的有限人为活动和国家重大项目占用生态保护红线涉及临时用地的，主体项目应已取得省人民政府出具的有关认定意见或不可避让论证意见，临时用地审批参照临时占用永久基本农田规定办理。

（三）临时用地合同签订要求。临时使用未确定使用权的国有土地的，由申请人与县级自然资源主管部门签订，其中临时使用已纳入土地储备的国有土地的，由申请人与土地储备机构签订；临时使用已确定使用权的国有土地的，由申请人与国有土地使用权人签订；临时使用农民集体所有土地的，由申请人与土地所属的农村集体经济组织或村民委员会签订。涉及承包土地（包括国家所有和集体所有）的，应先征得承包权人书面同意。临时使用未确定使用权的国有土地的，土地租金收入纳入土地出让收入管理，全额缴纳同级国库。

二、优化临时用地审批

（一）申请与受理。临时用地申请由所在地县市自然资源主管部门受理。不符合申请条件或需要补正资料的，有关自然资源主管部门应当场或在3个工作日内一次性书面告知。城镇开发边界内使用临时用地的，可一并申请临时建设用地规划许可和临时用地审批，具备条件的还可以同时申请临时建设工程规划许可，一并出具相关批准文件，许可的期限应当与临时用地期限相衔接。

（二）审查。有关自然资源主管部门应当自受理之日起5个工作日内形成审查结论；涉及占用耕地和永久基本农田的，县市自然资源主管部门应将申请资料和初审意见报市州自然资源主管部门，市州自然资源主管部门应自收到材料之日起5个工作日内形成审查结论。临时用地申请范围涉及自然保护地等特殊管控区域的，应当征求相关部门意见。资料补正、征求意见所需时间不计入审查期限。审查不通过的，应书面告知申请人并说明理由。

（三）资金预存。经审查通过的，有关自然资源主管部门应通知临时用地申请人，按照土地复垦方案确定的资金数额，将复垦所需资金预存入双方约定银行的“土地复垦费用专门账户”，并与自然资源主管部门、银行签订土地复垦费用使用监管协议。土地复垦方案应综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素确定复垦费用金额，确保耕地面积不减少、质量不降低。

建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目可分期预存土地复垦费用，但第一次预存的数额不得少于总金额的20%，余额按照土地复垦方案确定的土地复垦费用预存计划预存，在临时用地使用期限届满前一年预存完毕。列入国家和省重大建设项目清单的，可以由项目业主办理银行担保函代替预存土地复垦费，担保函应载明银行担保责任，担保期与土地复垦义务存续期相同，不得附加限制期限。

临时用地需要缴纳耕地占用税的，同步推送同级税务部门，由临时用地申请人办理完税手续。

（四）核发批准文件。自然资源主管部门收到土地复垦费预存及完税凭证后，即时核发临时用地批准文件。

三、加强临时用地使用管理

（一）严格落实批准内容。临时用地使用期限内，应当在显著位置设置标牌，载明批准机关、批准用途和使用期限。临时用地使用人应当按照批准文件使用土地，不得擅自更换位置、扩大面积、改变用途，不得转让、出租、抵押临时用地，不得对外销售利用临时用地加工生产的混凝土、预制件等建筑材料。

（二）加强土地生态保护。在生产建设活动中应采取预防保护措施，严格控制土地损毁的面积和程度。对可能被损毁的耕地、林地、园地等农用地，应当进行表土剥离，分层存放，分层回填，用于被损毁土地的复垦。生产建设应与复垦相结合，对使用完毕的部分临时用地及时实施土地复垦，尽早恢复农业生产条件。要优化施工作业方式，严格控制废气、废水、废渣、粉灰、废油等污染物排放。

（三）做好建设安全防控。在临时用地边缘应建立围挡。施工作业区、材料存放区与办公、生活区应当分开设置，并保持安全距离。如非工程必需，建造临时建（构）筑物原则上不得深挖地基和深打桩基，且结构不得超出二层，材料上无特殊要求的，不得采用现浇钢筋混凝土等耐久性材料，办公用房、生活用房等临时建筑物应采用活动板房。

四、从严落实临时用地恢复责任

（一）编制复垦方案。临时用地使用人应当编制土地复垦方案，其中由省级以上人民政府审批建设用地项目，编制土地复垦方案报告书，其他项目可以编制土地复垦方案报告表。市州、县市自然资源主管部门在收到土地复垦方案后，应采取会议或函审等形式组织专家论证，并参考专家评审意见进行审查，对符合《土地复垦条例实施办法》第十一条规定的，应当向申请人出具审查意见书。土地复垦方案审查期限不超过15个工作日，经审查通过的土地复垦方案及审查意见书（含专家评审意见）为申请临时用地的必备材料。

因生产建设项目的用地位置、规模等发生变化的，使用人应当在三个月内对原土地复垦方案进行修改，并报原审查的自然资源主管部门审查。

（二）明确复垦要求。临时用地使用人应当自临时用地期满之日起1年内完成土地复垦，因气候、灾害等不可抗力因素影响复垦的，经原审批机关批准可延长1年。临时用地使用人可按照土地复垦方案确定的工作计划分期支取预存的土地复垦费。

因城市建设、国家重点工程建设等征收土地涉及已批准的临时用地，在临时用地使用人拆除临时建（构）筑物并清运建筑垃圾后，报原批准使用临时用地的自然资源主管部门同意，可不再实施后续土地复垦工程。临时用地期满后，经临时用地使用人和集体经济组织共同申请，在不涉及永久基本农田、落实耕地保护以及符合设施农用地、农村道路标准等有关要求的前提下，报原批准临时用地的自然资源部门同意，符合安全条件的办公用房、施工便道等临时建（构）筑物可保留转为种植养殖用房、农村道路等。

（三）规范复垦验收。临时用地使用人应在复垦期限届满60日以前完成土地复垦施工，向批准临时用地或受委托负责复垦验收的自然资源主管部门提出书面验收申请；不能在规定期限内申请验收的，经批准可以适当延长，但延长期限不得超过30天。有关自然资源主管部门应当组织相关部门、专家、土地权利人或其代表进行现场踏勘，按照《土地复垦控制质量标准》等规范严格验收。受委托负责复垦验收的县级自然资源主管部门，要在验收合格后及时将土地复垦完成情况报告市州自然资源主管部门。

（四）强化激励约束。临时用地使用人取得土地复垦验收合格确认书后，可凭自然资源主管部门出具的土地复垦费用支取通知书和退还耕地占用税意见，分别向银行和税务部门申请支取预存土地复垦费结余费用和退还耕地占用税。

鼓励按照土地整治有关政策、规划和土地复垦方案，将符合条件的建设用地、非耕地复垦为农用地、耕地，按程序报省自然资源厅同意后，作为城乡建设用地增减挂钩指标和耕地占补平衡指标，市县可对临时用地使用人进行合理补偿和奖励。

因情势变化导致复垦后耕地数量、水田面积减少或质量等别显著下降，确实难以恢复的，临时用地使用人应缴纳与损失的耕地生产能力对应的土地复垦费，专项用于历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦，特别是损毁耕地的复垦。土地复垦费由批准临时用地的自然资源主管部门依据耕地开垦费收费标准收取。

五、构建临时用地常态化监管机制

（一）全面落实系统配号。受理临时用地申请的自然资源主管部门应当在临时用地批准后20个工作日内，在自然资源部临时用地信息系统（https://lsyd.mnr.gov.cn）完成系统配号，并向社会公开临时用地批准信息，临时用地复垦完成或经批准延期的，应及时按要求填报有关信息。从2022年起，新审批的临时用地，在国土变更调查、土地卫片执法检查中的图斑合法性判定，均以自然资源部临时用地信息系统中填报的信息为准。

（二）建立定期抽查通报制度。市州、县市自然资源主管部门对已获批准正在使用的临时用地进行全程监管，至少每半年例行巡查一次。省自然资源厅每半年抽查一次各地临时用地审批、使用、复垦和系统填报情况，下发不符合用地要求和超期未完成复垦的临时用地问题清单，对问题突出的市县和临时用地案例，予以公开通报并限期整改，限期整改仍达不到要求的，责令所在县市暂停审批新的临时用地。

（三）严格行政执法。各级自然资源主管部门要加强临时用地监督检查，利用遥感监测、抽查巡查、视频监控、公众监督等早发现工作机制，严肃查处违法违规审批、使用临时用地，未按照批准内容进行临时建设，以及临时用地超出复垦期限未完成复垦等行为，涉及违法违纪或构成犯罪的，依法依规向有关部门移送问题线索。省自然资源厅将对重大临时用地违法案件实行挂牌督办。

（四）强化惩戒措施。临时用地使用人不依法履行土地复垦义务，且拒不缴纳土地复垦费和罚款的，在申请新的建设用地、临时用地、采矿许可证或者申请采矿许可证延续、变更、注销时，未经省自然资源厅同意，有关自然资源主管部门不得批准或审核同意。

本通知自印发之日起施行，有效期2年。